Los nuevos paradigmas: El Gerencialismo público y La Gobernanza




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eclamar la modernización de la Administración pública española parece ser una cuestión permanente entre la ciudadanía y recurrente en los redactores de los programas políticos. Sin embargo, cada vez que en el seno de las organizaciones públicas se anuncia un proyecto de modernización, es acogido con gran escepticismo por parte de la mayoría de los empleados públicos, ante la cantidad de iniciativas, anunciadas a bombo y platillo, que históricamente han fracasado en su aplicación.

Definamos primero lo que entendemos por “modernizarla Administración Pública.

Cualquier proyecto de modernización que se precie de serlo – y que por tanto no aspire de forma cínica a rentabilizar únicamente el marketing de su anuncio ante la opinión pública- no debe quedarse, como sucede con demasiada frecuencia, en la aprobación de directrices que persigan la simplificación de trámites. En efecto, los proyectos o acciones de modernización que concentran sus esfuerzos en acortar trámites y plazos de la tramitación de los expedientes administrativos para conseguir agilidad en la gestión (muy frecuentemente proclamada); no garantizan el éxito de la gestión: en caso de procesos de gestión mal diseñados y muy poco eficaces y eficientes, el acortamiento de los trámites conseguirá que sigan mostrándose igual de ineficaces e ineficientes, pero más rápidamente. Es decir, en estos casos, es posible que sigamos derrochando fondos públicos, pero –gracias a esta “agilización”- a mayor velocidad.

Tampoco por “modernización” entendemos la que sólo se centra en incorporar nuevos medios tecnológicos que faciliten los procesos de provisión de servicios y bienes públicos y las relaciones con los ciudadanos. Faltaría más que no aprovecháramos las enormes y crecientes oportunidades que nos ofrecen las tecnologías de la información y comunicación; pero los medios tecnológicos por si solos tampoco garantizan el éxito de las políticas públicas.

Por el contrario, a la modernización a la que nos referimos es a la que se configura como una política pública propia, que persigue el desarrollo de una serie de principios de buena administración, un cambio de una cultura organizacional errónea; un cambio en las premisas básicas que deben instalarse en el subconsciente de los directivos y empleados públicos para resolver los desafíos a los que tiene que enfrentarse la Administración pública de nuestro tiempo y que son muy distintos a los que tuvo que enfrentarse en el pasado.

Sentado lo anterior, ¿cómo implementar el cambio?

Las leyes y los reglamentos no van a producir el cambio por si solos. Nuestra legislación actual ya contempla el conjunto de valores e ideales necesarios para que la modernización se produzca y, sin embargo, es fácil constatar que, con carácter general, el cambio en el sentido que indican estos valores –y a los que luego nos referiremos- ni se ha producido, ni se vislumbran muchas iniciativas en esa dirección. La incorporación de los avances tecnológicos y de la sociedad de la información a los procesos de gestión suelen suponer, evidentemente, una mejora de la misma, pero tampoco su concreta implantación garantiza una mejora permanente, ni la sostenibilidad de las mejoras alcanzadas, en un entorno tan sumamente cambiante como el actual.

¿Si no son los cambios normativos, ni la implantación de los avances tecnológicos, cuál es el factor crítico más relevante para que se produzca el cambio?

La respuesta también es evidente: Los cambios los realizan las personas. Mientras las personas de la organización no sean conscientes de la necesidad de cambiar y estén motivadas para producir ese cambio, éste no se producirá.
Por tanto, el proceso de modernización de la Administración Pública sólo tendrá éxito si se enfoca como un proceso de cambio cultural, un proceso que atienda principalmente a las personas, más que a los instrumentos jurídicos o tecnológicos que le den soporte.

La dirección de las organizaciones, tanto del sector público como del privado, es cada vez más dirección de personas –como veremos más adelante-; los responsables del ámbito público tienen que desarrollar un efectivo liderazgo de personas, ser capaces de movilizar a sus colaboradores hacia los resultados esperados. Para ello, deben actuar sobre la cultura existente en aras a modificarla.

La “cultura” de la organización es definida por los expertos como el conjunto de premisas básicas que operan en el subconsciente de los individuos de una organización y que rigen su forma de actuar, pensar, percibir y afrontar los problemas. Cuando se toma conciencia de que esas premisas básicas que dirigen el comportamiento de los individuos de la organización no son adecuadas para afrontar adecuadamente los retos que plantea el entorno actual, es cuando surge la necesidad de poner en marcha un proceso de cambio.

Se trataría de abandonar un modelo mental, un paradigma generado para operar en un momento dado, para acoger otro que se considera idóneo para funcionar, ante los cambios producidos en el entorno.

Si echáramos un vistazo a los paradigmas o modelos mentales que han venido influyendo en las reformas de las Administraciones Públicas en el último cuarto del siglo XX, advertiríamos, siguiendo a Prats i Catalá, que el paradigma que tratamos de abandonar, y que ejerció influencia en las reformas administrativas desde los años cuarenta hasta mediados de los setenta, es el denominado modelo burocrático. Que, como reacción a las disfunciones que supone el modelo burocrático, a partir de mediados de los setenta comienza a surgir el paradigma del gerencialismo o management público, también conocido como “Nueva gestión Pública”, corriente centrada en incorporar a la gestión pública los valores gerenciales del buen gobierno y la orientación a resultados –si bien ha sido recogido con distintas intensidades y aplicaciones prácticas por los países de nuestro entorno-; y que, por último, desde finales de los años noventa, surge con fuerza otro paradigma –éste no con vocación universalista ni de exclusividad- bajo la denominación de la “gobernanza”, como el idóneo para configurar espacios públicos deliberativos en los que puedan interactuar los distintos niveles de administraciones públicas, los agentes económicos y sociales y la sociedad civil, para afrontar los desafíos que tiene planteados la sociedad actual, en un entorno dominado por los fenómenos de la globalización-localización.

La modernización que se reclama, por tanto, es la que preconiza el rechazo al modelo burocrático como modelo de aplicación universal, para implantar de una manera efectiva y real –no sólo formal- los valores que residen en los otros paradigmas anunciados, y que, forzado a ser conciso, son los contenidos en las famosas cuatro “e” propias del paradigma del gerencialismo: economía, eficacia, eficiencia y excelencia o calidad, a las que añadiríamos los valores de la cultura relacional propia de la gobernanza. Profundicemos un poco más.
 

1. La “Nueva Gestión Pública”, el gerencialismo o management público
Como reacción a esta cultura burocrática, surge desde mediados de los años 70 el movimiento internacional del gerencialismo o management público, y a la corriente que propugna su establecimiento se la denomina como “Nueva Gestión Pública”. En esencia, este paradigma no trata de minusvalorar el principio de la legalidad en la gestión, sino de que los otros principios expuestos (economía, eficacia, eficiencia y calidad) adquieran la misma relevancia que éste. Entre sus ideas mayoritariamente compartidas acerca de cómo organizar y operar en el sector público destacan (Prats i Catalá, 2005):
No se trata de un movimiento homogéneo, con un corpus de principios e ideas único, sino que agrupa a un conjunto de ideas y valores que se ha desarrollado con distintas intensidades y matices en los países en los que se ha implementado.

Muchas de las iniciativas que podrían enmarcarse en la corriente de la NGP han fracasado; sobre todo aquéllos que ingenuamente pensaban -en los albores de esta corriente- que era posible trasladar sin más los métodos y herramientas del sector privado al público para ganar eficacia y eficiencia. Las organizaciones del sector público son mucho más complejas que las privadas, por lo que la simple traslación o imitación de las técnicas gerenciales del sector privado no garantizarán el éxito.

Por tanto, existe cierto grado de consenso entre los expertos en la necesidad, de que el gerencialismo que debe consolidarse en el sector público debe ser  distinto del privado; un gerencialismo público que pueda nutrirse de la adaptación de los avances que se van produciendo en moderna gerencia privada y también de aportaciones propias.

Entre las ideas mayoritariamente compartidas para este gerencialismo público destacan las siguientes:

a)     El desempeño de las organizaciones mejora cuando los gestores saben lo que se espera de ellos (Se han determinado objetivos concretos) y los resultados son medidos con relación a tales expectativas.
b)     La gestión pública mejora cuando los gestores disponen de cierta discrecionalidad y flexibilidad en el uso de los recursos para llevar a cabo sus responsabilidades. La discrecionalidad y flexibilidad son controladas principalmente a través de la evaluación de resultados.
c)      El desempeño mejora cuando las decisiones y controles se focalizan en los resultados, más que en los recursos o en los procedimientos.

Este nuevo gerencialismo público por tanto, intenta que se produzca una transformación: “De la cultura burocrática a la cultura de la responsabilidad”.

Cultura Burocrática
Cultura de la responsabilidad
-          Focalizada a la observancia del principio de legalidad
-          Antidiscrecionalidad
-          “circulo vicioso burocrático”: (subordinación de los gestores a los criterios de órganos rectores del control del presupuesto→ despersonalización de los gestores por la gestión desarrollada→malos resultados→ incremento de los controles).
-          Cultura del gasto: gestionar bien se confunde con alto grado de ejecución.
-          Énfasis en el continuismo y la estabilidad organizativa. Rigidez para adaptarse a los cambios. Opacidad.
-          Legalidad: sí, pero también énfasis en los principios de economía, eficacia, eficiencia y demás principios de buen gobierno.
-          Autogestión, discrecionalidad y flexibilidad a los centros gestores.
-          Evaluación y Rendición de cuentas. Responsabilidad por la gestión desarrollada. Evaluación +Aprendizaje+ Retroalimentación.
-          Conciencia de coste
-          Capacidad de adaptación al cambio
-          Orientación al ciudadano y demás grupos de interés.

El desarrollo de este nuevo gerencialismo  público implica, desde nuestro punto de vista,  desarrollar, de forma principal, cuatro pilares básicos:

a) Un nuevo perfil directivo para el sector público.
b) El desarrollo de una gestión pública presidida por los principios de un gerencialismo público, en el que la filosofía de la Dirección por Objetivos y la rendición de cuentas por los resultados obtenidos tengan el adecuado protagonismo.
c) Bascular desde un presupuesto tradicional, utilizado como instrumento de control, a un Presupuesto “por desempeño”, que enfatice su utilidad como instrumento estratégico.
d) Evolucionar desde un control interno de carácter previo, centrado en la legalidad, a un control orientado a resultados, que atienda al principio de legalidad, pero también, como igualmente importantes, a los demás principios de buen gobierno.

Ciertamente sería deseable que estos cuatro pilares se desarrollaran de forma simultánea, co-liderados por distintos órganos con competencias horizontales, con un fuerte impulso del Consejo de Gobierno. Pero esta premisa peca de cierta ingenuidad, en el complejo entramado institucional y político de cualquier Administración Pública actual.

Ello no es óbice, para mantener la hipótesis de que el desarrollo, en un primer momento, de uno o algunos de los citados pilares debe arrastrar al desarrollo subsiguiente de los demás. Aún más, la implementación de un cambio en el sistema de control interno de la gestión puede ser especialmente inductor del desarrollo del resto de los factores expuestos, dado el alcance de la función de control a todo el sector público y la predisposición natural de los directivos de los centros gestores a aplicar las recomendaciones que provienen del órgano de control interno.

2. La Gobernanza
            Junto a la corriente de la “Nueva Gestión Pública” se ha venido a sumar, desde finales de los años 90, otro paradigma a los intentos de reforma del sector público internacional, que se denomina “Gobernanza” y que tiene una génesis europea.
            A partir del año 2000 la Unidad de Prospectiva de la Comisión Europea asumió la tarea de diagnosticar la crisis de gestión vivida en los últimos años por la propia Comisión así como la elaboración de un Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. A tal efecto se organizaron diversos seminarios y encuentros cuyos trabajos fueron ampliamente difundidos.[1]
Como señala Joan Prats[2], El diagnóstico realizado partió de la existencia de una crisis en las formas tradicionales de regulación, al comprender lo inapropiado que resulta aplicar la racionalidad substantiva propia del Derecho Administrativo tradicional como clave legitimadora de la acción pública frente a los fenómenos complejos que caracterizan nuestra era.
La racionalidad substantiva parte de la convicción de la realidad está gobernada por leyes que podemos descubrir, por verdades universales.
En efecto, en el entorno actual tan sumamente complejo y cambiante se llega al consenso de que la eficacia y legitimidad del actuar público se fundamenta en la calidad la interacción entre los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las organizaciones empresariales y sociales y la sociedad civil. 
Siguiendo a Prats i Catalá, los grandes desafíos de nuestra época no son cuestiones que afecten únicamente a los gobiernos. También son desafíos para las organizaciones de la sociedad civil y las empresas. Son el resultado de la interacción de varios factores que raramente están causados ni se hallan bajo el control de un solo actor.
La Gobernanza plantea organizar espacios públicos deliberativos para enfrentarse a los grandes desafíos actuales, en los que puedan interaccionar los diferentes agentes implicados y los gobiernos, en un clima de confianza en la interdependencia, buscando integrar los diferentes intereses de forma equilibrada.
La Gobernanza implica romper con el dogma del monopolio de los gobiernos para la determinación de los intereses generales. Éstos se componen –bajo esta corriente- en procesos en conflicto, negociación y consenso entre los distintos actores implicados.
Pero, como señala Prats i Catalá, la Gobernanza no reduce el papel de los gobiernos a un actor más en las redes o estructuras de interdependencia en que la gobernanza consiste, sino que le refuerza el papel de emprendedor, facilitador, mediador, dirimidor de conflictos, negociador y formulador de reglas.
Cinco son los principios de buena gobernanza que se recogen en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea:

1.      Apertura: Implica que las Instituciones deben trabajar de forma más transparente y comunicativa. Ello es fundamental para dar credibilidad y confianza a los ciudadanos.

2.      Participación: Para que las políticas públicas tengan calidad se exige una amplia participación, tanto en la fase de formulación como en la de desarrollo de las mismas. A estos efectos, se sugiere la conveniencia de crear redes, estructuras flexibles y procesos que favorezcan la interacción de todos los actores.

3.      Responsabilidad: Se debe clarificar el papel de cada una de las Instituciones y actores.

4.      Eficacia: Las medidas se adoptan para obtener resultados sobre la base de unos objetivos claros.


[1] Quizás el más significativo sea Governance in the European Union, dentro de la colección “Cahiers” of the Forward Studies Unit, European Comisión, 2001, al que se puede acceder en http://europe.eu.int
[2] Joan Prats i Catalá: Lecciones aprendidas de 20 años de la OCDE. Jornadas sobre Evaluación de Políticas Públicas como herramienta para la modernización de la Administración pública. Gobierno de Canarias. Septiembre de 2008.